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借力新型城镇化东风  有效破解失地农民难题 ——对新型城镇化背景下失地农民难题的调查与思考
2015-07-07 08:42 

借力新型城镇化东风  有效破解失地农民难题

——对新型城镇化背景下失地农民难题的调查与思考

中共衡阳市委讲师团   凌正华

  自古以来,中国农民都是靠田吃饭,土地承载着生产资料和社会保障的双重功能,是农民安身立命之本。但随着近年来城镇化进程的加快,农村集体土地被大量征用,大批农民失去了土地,导致不少失地农民面临着“务农无地、上班无岗、创业无钱、保障无依”的生存困境,严重地影响了社会稳定和发展。如何解决好失地农民问题已成为当前党和政府面临的紧迫难题和重大课题。衡阳市委讲师团采取问卷调查、集体座谈和逐户走访等形式,对全市失地农民情况进行了较全面的调查。在此基础上,着眼全国新型城镇化建设发展大局,结合贯彻落实2015年央一号文件(中共中央、国务院近日印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》)精神,对解决失地农民难题的对策进行了初步探讨,提出了一些新思路、新观点、新措施,希望能为解决失地农民问题提供有益参考。

  一、当前我市失地农民的基本现状及面临的主要困难

  据调查,2006年至2012年,衡阳市共征用耕地47550亩,多为郊区土地,人口密度大,人均耕地仅0.55亩,保守估算,仅2006年至2012年衡阳市失地农民超8万,加上2006年以前的失地农民,衡阳市失地农民总数达10万以上。调查发现,失地农民基本现状主要表现为:“一个增加、两个下降”。即:生活支出明显增加。从调查统计结果看,农民失地后生活支出大大增加。失地前,农民的粮、油、蔬菜等主要生活物资基本自给自足,一个农民全年的基本生活费用约1700元,失地后达3300元以上,是失地前近2倍。家庭收入明显下降。土地征用后,农户种养业基本无法进行,导致收入急速下降。据调查,自1998年以来,全市收入明显减少的失地农民约占总数的55%。对征地前后收入比较,征地后农户经济收入年平均下降幅度为19.8%,下降幅度大的高达41.3%。生活水平明显下降。据调查,大多数失地农民,由于没有稳定的经济来源,生活水平明显下降。综合分析调查情况,当前衡阳市失地农民面临的主要困难集中体现在以下三个方面:

  (一)就业创业难

  失地对农民而言就等于失业,就业创业是失地农民直面的最紧迫难题。据调查了解,我市失地农民就业创业难主要体现为“两低一高”。即:就业率过低,失业农民就业不到40%;创业成功率低,部分失地农民想创业,但成功率不到5%。再次失业比例高。现代企业需要有一定知识技能和纪律观念强的工人,而多数农民不具备条件,面临再次失业的高风险。据调查,我市一些工业园曾招收过本地失地农民,但80%左右均被辞退。

  (二)养老保障难

  农民一旦失去了土地,养老保障就成了最大的后顾之忧。目前我市失地农民养老保障难主要体现为“一高两低”:即:缴费基数高。2009年至2012年,个人一次性缴费达3.8万元,而按2013年新标准,个人一次性缴费达5万元。目前,每个农民获得的征地补偿一般在1-1.5万元之间,根本不足以支付养老保障费用。参保率过低。截止2012年12月底,全市被征地农民社会保障累计参保31322人,其中参加养老生活保障9827人,参加社会养老保险21495人,两项之和仅占总数的30%,远没有达到全覆盖。参保积极性低。失地农民受现实主义思想的影响,比较注重眼前既得利益,对社保政策尚存疑虑,对于几十年以后能否领到养老金持怀疑态度,参保积极性不高。

  (三)居住安置难

  一是安置滞后。按照政策规定,应该是先安置后拆迁,据调查情况显示,衡阳市安置房建设一般都要滞后3年左右,有的甚至长达7年左右。城区整体安置率仅50%,“两园一区”安置率相对较好,达到60%。二是无钱建房。据调查,农民征地补偿费远不够建安置房支出。三是产权缺失。按现行政策规定,农民的安置房不符合商品房办证条件,不能办理国土使用证和房产证,或只能办理房产证,导致失地农民的安置房成为小产权房或无产权,不能像商品房一样有效进入交易环节,使得失地农民的安置房大为贬值。据调查数据,失地农民安置房70%左右为小产权房。

  二、当前失地农民难题产生的主要原因

   (一)土地管理体制顶层设计不合理

  失地农民难题产生的根源埋藏在最初的“顶层设计”中。一是土地市场高度垄断,农民所得征地补偿过低。据衡阳市国土资源局网上公布的数据,2009年至2012年从农民手中征地价格为23843-53318元/亩,而同期土地市场商住用地均价约103万/亩、工业用地均价约24万/亩。可见,征地与拍卖价格相差悬殊,最后到农民手中更少。二是农村土地权属不明晰,土地收益享有主体错位。在土地征用中土地的所有权和使用权转移,但失地农民作为集体成员之一,他们对承包土地的决策、处分、收益权是不明确的,事实上形成产权模糊,导致土地收益特别是土地的潜在增值收益分配不明确,这造成在土地收益实际分配中,享有主体错位,农民从土地收益中得到的太少,土地的潜在收益就沾不上边。由于不合理的顶层设计,最终导致政府从农民手中低价征地,按市场土地高价出售,而农民仅仅获得低廉的补偿费。

  (二)单一性货币补偿安置方式不科学

  当前我国对失地农民主要采取单一性货币补偿安置、就业安置、留地安置、社保安置等四种安置方式,但由于单一性货币安置简单易行、便于操作,各级地方政府乐用此方式一劳永逸地解决失地农民的问题,大部分农民,从眼前利益出发也愿意接受货币安置。但从长远看,这种安置方式很不科学,对国家和农民都存在着许多不利影响。一是不能解决失地农民的后顾之忧。单一性货币安置,即使钱补偿再多,也没有帮助失地农民解决养老保险、医疗保险等基本的社会保障需求,不能给他们一个稳定无忧晚年的生活。二是不适应大多数农民的素质现状。大多数农民对补偿金的使用不能合理规划,使之失去了增值能力。一般都是直接将补偿金转为消费资金,用于享受,仅极少部分考虑投资创业。据调查,近60%以上失地农民拿到补偿金后,基本上用于娱乐性消费,2-3年时间后,70%的征地补偿款已花销。

  (三)社会保障制度和相关政策不健全

  社会保障制度不健全。失地农民多数人仍然是农村户口,目前在城镇居民中已经基本建立了的失业、医疗、养老保险、最低生活保障等社会保障制度并没有覆盖到所有的失地农民。失地农民就业政策不健全。目前失地农民的就业尚未纳入我国现行的就业政策体系,没有从制度层面进行设计,形成制度框架。

  (四)多数失地农民自身素质不够高

  由于农民的思想局限性,他们也不会放弃眼前既得利益而去追求目前还看不见的东西,失地农民自身素质不过关是影响其就业的关键原因。一是就业观念偏差。据调查,由于征地拆迁补偿经费来得太容易,部分失地农民就业观不正确,对劳动报酬要求也比较高,许多农民不愿意从事苦、脏、累的工种。二是文化程度不高。目前尚未就业的失地农民文化素质普遍较低,大多以初中及以下文化程度为主。三是缺乏非农技能。大多数失地农民缺乏非农技能,只适合从事简单重复工种,就业受限制。四是纪律观念淡薄。企业纪律要求严,而农民作风自由散漫,纪律观念淡薄,多数农民因不能很好遵守企业规章制度而被辞退。

  三、解决失地农民难题的对策思考

  习总书记在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上强调,在我们这样一个拥有13亿多人口的发展中大国实现城镇化,在人类发展史上没有先例,必须走出一条新型城镇化的道路,要坚持以人为本,推进以人为核心的城镇化。我们坚决贯彻落实习总书记讲话精神,在推进新型城镇化建设中,不但要“化地”,提高城镇化率;更要“化人”,使失地农民转变为市民,要帮助他们解决安居、养老、就业、教育、医疗等系列问题,使其实现“工作融入企业、子女融入学校、家庭融入社区”的城里人梦想。2015年,中央一号文件明确:“在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣。”这一思路为破解失地农民难题提供了重要途径。我们要创造性落实中央一号文件精神,紧密结合本地区实际,把推进新型城镇化与新农村建设有机融合起来,互为依托,互相促进,逐渐消灭城乡差距,最终在实现城乡一体化中彻底解决失地农民问题。

  (一)建立科学的征地补偿安置机制,确保失地农民长期受益

   2015年一号文件明确:“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。”一是建立动态的补偿标准调整机制。2010年7月,国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》,要求建立征地补偿标准动态调整机制。2012年10月 国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》,明确规定征地补偿标准普遍提高20%—30%,可见提高征地标准已成不可逆转趋势。应以衡阳市土地的市场价值为依据,建立征地补偿标准动态调整机制,合理确定补偿标准。二是建立长期的土地收益分享机制。实行土地股份制经营模式。允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发,分享土地增值收益。对工业园区建设和其他经营性项目被征土地,可采用土地折价全部或部分入股、租赁的方式,定额收取红利或租金,使失地农民可以定期分得红利或租费,让农民“失地不失权”、“失地不失利”,永久享有的土地收益和潜在增值收益权。实行补偿金股份经营模式。在尊重群众意愿的前提下,把土地补偿金留在村集体作为开发建设资金,通过村民入股、合作开发等形式用于发展农村集体企业或建设标准厂房向外出租,让“死”钱变“活”,“小”钱变“大”,实现土地补偿金的多次增值,让失地农民获得长期稳定的收益。三是建立硬性的留地安置补偿机制。划出一定数量的建设用地由农村集体经济组织统一规划开发经营,培育壮大集体经济企业,增加失地农民的经营性收入和股本红利,吸纳失地农民就业,或把适量的土地直接分给失地农民,作为“商用+住宅”“二位一体”的用地,底层建门面,上面可建多层公寓,除用于自己居住外,门面和剩余房子用来出租,可获得稳定的经济来源。

  (二)建立全覆盖的社会保障机制,确保失地农民无后顾之忧

   2015年一号文件要求:“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”政府要建立健全多层次的社会保障机制,实现失地农民社会保障三个“全覆盖”。即:一是建立失地农民养老保障全覆盖制度。要提高政府对失地农民的养老补贴标准,减少个人缴费比例,让所有失地农民交得起养老保险。对于政府补贴资金来源可以采取不增加征地的货币补偿,而是提高失地农民养老保障补贴的办法来解决。二是建立失地农民低保全覆盖制度。将失地农民中老弱病残人员和家庭人均收入低于当地城镇居民最低生活保障标准的失地农民纳入城市居民最低生活保障范围,享受城市居民最低生活保障待遇。对于在40岁、50岁以上,年龄相对较大、没有技术、文化程度低,找不到工作的生活比较困难失地农民,应纳入低保范围。三是建立失地农民失业保险全覆盖制度。在新形势下失地农民成为失业人群中一种新的主体,与下岗工人一样理应纳入《失业保险条例》保障范围内,要建立失地农民失业登记制度,由征地单位为在劳动年龄段且符合其他规定条件的失地农民办理失业保险,由社保机构发放失业保险金。失业保险金可由个人和征地单位按一定的比率共同缴纳负担,个人缴费部分,直接采取在他应得的征地补偿收入中预先扣留。

 三)建立多层次的就业扶持机制,确保失地农民失地不失业

  2015年一号文件明确:“拓宽农村外部增收渠道。增加农民收入,必须促进农民转移就业和创业。实施农民工职业技能提升计划。”失地农民处于社会弱势群体地位,政府的扶持是失地农民就业的重要保障。一是建立保护性的就业扶持制度。鼓励企业招收失地农民的政策措施。明确规定用地单位在服务性、非技术性岗位招工中应优先招用被征地的劳动力,对用人单位招用失地农村劳动力的,给予社会保险补贴、职业介绍补贴等优惠。鼓励失地农民创业的政策措施。成立失地农民创业服务中心,负责与政府各有关部门联系,为创业者注册、经营、管理和发展提供全方位、高效率的服务,为失地农民创业搭建一个优越的服务平台。二是建立管用的就业培训制度。根据失地农民自身实际情况、培训机构的培训资源和企业用工要求,采用“订单式”培训方式。用人企业下“订单”,培训学校出“菜单”,失地农民自主“点单”,政府、企业共同“买单”。三是建立多渠道的就业安置制度。在老本行上留一部分,创造岗位吸纳一部分,组织务工输出一部分。

 (四)建立合理的居住安置机制,确保失地农民安居乐业

  2015年一号文件明确:“改善农民居住条件,搞好农村公共服务设施配套。”、“要强化规划引领作用,加快提升农村基础设施水平,推进城乡基本公共服务均等化,让农村成为农民安居乐业的美丽家园。”安居才能乐业,安居才能安心。一是先安置后拆迁。要认真贯彻落实国家相关政策法规,做到先安置后搬迁、先补偿后拆迁。应在实施拆迁前妥善安排好被拆迁农户的居住问题,要坚决制止违法强制拆迁行为,不得以牺牲被征地农民的利益为代价,片面追求拆迁速度,切实保障群众合法权益。二是重点支持安居。低息货款。给予失地农民安居房建设低息贷款政策,以建成后的房子为抵押,享受城镇职工住房公积金贷款购房同等优惠利息。统一规建。把失地农民住宅小区纳入城市建设总体规划,安置地点要在征求失地农民意见的基础上,选择与原居住地区位环境相当的地点,并统一设计和管理,建立完善的配套服务设施,确保工程质量。三是拆迁补偿合理。对于征用农地涉及到的拆迁补偿,要充分考虑失地农民实际困难,确定合理的拆迁补偿标准,切实维护好农民的利益,以确保农村的社会稳定。四是给安置房确权。政府按照略低于当地土地市场价格,适度调低缴纳土地出让金的标准,由农民缴纳主要部分、征地单位给予补贴,尽量把农民的“小产权房”,转为与商品房等同性质的“大产权房”,尽早办理好房产证和国土使用证,让农民住得放心、安心,安居乐业。

   (五)创新征地拆迁安置机制,确保失地农民共享发展成果

  我们可以借鉴国内外有益经验,创新失地农民安置模式,尽可能地维护失地农民利益,让他们共同分享经济社会发展成果。一是先做大“蛋糕”,再满足各方“胃口”。在现土地管理模式下,先将城镇化利润“蛋糕”做大,然后再分。近年来一直在从事城镇化投资的国家开发银行金融公司(简称国开金融),根据城镇化中农民想要更好的补偿和有保障的生活、地方政府不愿失去土地财政的诉求,抛出解决方案—由国开金融出资并全面负责城镇化项目,通过前期投入及拉长土地出让周期方式,将城镇化的利润雪球滚大,这样不仅农民和政府都可以拿到想要的份额,国开金融也可切走一块甜美的利润“蛋糕。”二是共享城里“蛋糕”,享受公共服务均等化。2015年一号文件规定要加快户籍制度改革,建立居住证制度,分类推进农业转移人口在城镇落户并享有与当地居民同等待遇。我们要打破户籍制度障碍,优先解决失地农民享受城镇基本公共服务;加快实施农民工公寓及廉租住房建设试点工程,逐步将农民工纳入公共住房保障体系;开辟农民工随迁子女入学“绿色通道”,切实解决农民工子女教育问题。三是重新分配“蛋糕”,着力平衡城乡差距。2015年一号文件明确:“优化中西部中小城市、小城镇产业发展环境,为农民就地就近转移就业创造条件。”、“要提升农村公共服务水平。全面改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件,提高农村学校教学质量。”我们要贯彻落实文件精神,加快农村和小城镇基础建设,缩短城乡差距,使失地农民在家门口实现就业,农村学生也可接受优质教育。

  (六)是推广“一流转五服务”机制,确保失地农民全面受益

   2015年一号文件明确:“引导土地经营权规范有序流转,创新土地流转和规模经营方式,提高农民组织化程度”、“充分发挥县乡农村土地承包经营权、林权流转服务平台作用,引导农村产权流转交易市场健康发展”。近年以来,衡阳市积极探索农村土地流转模式,形成了颇具衡阳特色、便于推广、农民乐于接受的“一流转五服务”土地流转模式,即“在坚持土地集体所有不变、农村土地承包经营制度不变、耕地性质不变的前提下,推进土地经营权(或使用权)的转让,强化技术、信息、流通、金融、产业五方面服务”。农户把土地经营权以租借或入股的方式有偿转让给企业、合作社或个人。土地通过流转集中起来,实现规模化种植经营,发展高效农业,形成了“农民+专业合作社+公司”产供销一体化的经营链条。政府在土地流转后,加强了技术、信息、流通、金融、产业五方面服务。农民将土地流转出去之后,除了流转的租金或分红收入之外,还可到合作社和大户务工,在家门口就地转化为农业产业化工人,可获得较理想的工资收入,极大增加农民收入。这种土地流转模式既是新农村建设的创新举措,也助推了新型城镇化建设,并且有效破解决了失地农民难题,使失地农民在经济、就业等方面全面受益。